Antecedentes

La desaparición de personas, incluida la desaparición forzada, constituye una violación pluriofensiva de derechos humanos, toda vez que además de causar daños irreparables a las víctimas, provoca sufrimiento en sus familiares al ignorar  el destino final que aquéllas correrán, generándoles por tiempo indefinido el temor y la incertidumbre de conocer el paradero de su ser querido, además de un deterioro económico y de salud física y mental. Su práctica implica la privación de la libertad y en muchas ocasiones de la vida.

En el marco de los compromisos adquiridos con la ratificación de instrumentos internacionales como la Convención Interamericana sobre la Desaparición Forzada de Personas (ratificada en 2002 por el Estado mexicano) y la Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas Contra las Desapariciones Forzadas (ratificada en 2008 por el Estado mexicano), los Estados Parte se han obligado a implementar un andamiaje legislativo que permita, entre otras cosas, adecuar la normatividad existente en el país sobre la materia, con los estándares internacionales, lo cual desde luego conduce, entre otras medidas, a la tipificación de la desaparición forzada como delito autónomo en la normatividad interna, en el entendido que la persecución de los delitos es un medio sin el cual no podría concebirse su prevención y erradicación.

A pesar del marco jurídico internacional y de resoluciones internacionales vinculantes dirigidas al Estado mexicano que evidenciaban el panorama de las desapariciones en su territorio, así como de esfuerzos internos como el del 10 de julio de 2015, fecha en la que se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto por el que se reformó el artículo 73, fracción XXI, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a través del cual se dotó de facultades al Congreso de la Unión para expedir leyes generales que establecieran los tipos penales y sus sanciones en materia de desaparición forzada de personas, fue hasta noviembre de este año que se logró la expedición de la Ley General en materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, en la que, entre otros aspectos, se establecen los tipos penales de desaparición forzada de personas y desaparición cometida por particulares y se crea el Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, de cuya implementación, que requerirá esfuerzos decididos y coordinados entre autoridades federales, estatales y municipales, dependerá la existencia de investigaciones prontas y efectivas que lleven a la identificación, captura, procesamiento y sanción de manera adecuada de todas las personas responsables del daño, el esclarecimiento de los hechos y la reparación integral del daño.
 
Contexto actual

Nuestro país enfrenta un problema estructural, en cuanto a desaparición de personas se refiere, derivado de la conjunción de corrupción, impunidad, violencia, inseguridad y colusión de diversas personas servidoras públicas con la delincuencia organizada, que se agudiza con las condiciones de desigualdad y pobreza extrema que impiden un desarrollo social en el país. Aunado a lo anterior, los escasos resultados obtenidos por las instituciones de procuración de justicia, tanto en la búsqueda y localización de las víctimas directas como en el conocimiento de la verdad de los hechos que originaron la desaparición y en la identificación de quienes estuvieron involucrados en la misma para sujetarlos a la acción de la justicia, ocasionan, entre otras cosas, la proliferación de esta conducta. La situación se agrava por el hecho de que no existen cifras oficiales precisas y confiables de personas desaparecidas, ni tampoco una base de datos sólida en funcionamiento en la que se concentre el registro de todas las personas que se encuentran en esta situación en México.

Ante tal contexto, en el marco del artículo 24 de la Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas Contra las Desapariciones Forzadas, que reconoce el derecho de las víctimas a conocer la verdad sobre “…las circunstancias de la desaparición forzada, la evolución y resultados de la investigación y la suerte de la persona desaparecida”, así como del pronunciamiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos relativo al caso Radilla Pacheco, dirigido al Estado mexicano sobre el derecho de familiares de las víctimas de desaparición a “participar plenamente en las investigaciones” y persistir en éstas “hasta que se encuentre a la persona privada de libertad o aparezcan sus restos”, familiares de personas desaparecidas y colectivos (para quienes “la privación continua de la verdad acerca del destino de un desaparecido constituye una forma de trato cruel e inhumano”) que se han venido conformando a lo largo de los años, como consecuencia de las deficiencias apuntadas en el párrafo anterior, se han visto en la necesidad de realizar acciones propias de las instituciones públicas, a buscar acompañamiento en organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales y a manifestar sus inconformidades ante organismos públicos protectores de derechos humanos.

Uno de los instrumentos internacionales vinculantes para el Estado mexicano creado para prevenir las desapariciones forzadas y reconocer el derecho de las víctimas materiales y de sus familiares a la justicia, la verdad y a una reparación, es la  aludida Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas Contra las Desapariciones Forzadas (en vigor para nuestro país a partir de 2010), cuyo texto establece la creación del Comité contra la Desaparición Forzada, el cual tiene como propósito examinar, formular observaciones o recomendaciones a los informes que presenten los Estados Parte, relativos a las medidas que hayan adoptado para cumplir con las obligaciones que han contraído en virtud del propio instrumento, así como solicitarles a éstos, informaciones complementarias sobre su aplicación.
 
De igual forma, el Comité tiene la facultad de atender, de manera urgente, toda petición presentada por los allegados de una persona desaparecida, sus representantes legales, sus abogados o las personas autorizadas por ellos, así como por todo aquel que tenga un interés legítimo en la búsqueda y localización de personas desaparecidas.
 
A la fecha, el Estado mexicano no ha reconocido la competencia del Comité, por lo que esta Comisión Nacional se ha pronunciado reiteradamente al respecto, pues su reconocimiento coadyuvaría a la atención integral de la problemática en materia de desaparición de personas en el país.
 
Otros retos que requieren especial atención, son la adecuada implementación de la Ley General en materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, recientemente publicada; la operatividad de las estructuras que crea; la expedición, en los plazos previstos, de las disposiciones reglamentarias señaladas en el texto de dicha ley, prioritariamente, del Protocolo Homologado de Búsqueda y del Protocolo Homologado de Investigación; la certificación de las y los servidores públicos que integran las Fiscalías Especializadas, así como las previsiones y adecuaciones presupuestales necesarias para dar cumplimiento a las obligaciones establecidas en el ordenamiento jurídico en cita, por mencionar algunos.
 
En consecuencia, la sola expedición de dicha ley no resuelve el problema de la desaparición de personas, es una herramienta más para combatir este flagelo y, por tanto, el reto será materializar su contenido. Para ello, adicionalmente se requiere, entre otras condiciones, la voluntad política de las instancias de gobierno, particularmente de las entidades federativas; la profesionalización de todos los actores encargados de su aplicación; la existencia de recursos suficientes para instrumentar su contenido; la realización de investigaciones efectivas que eviten la impunidad y que las autoridades locales realicen un análisis de contexto o situacional de los aspectos relevantes que permitan identificar, relacionar y sistematizar los obstáculos estructurales que generan condiciones para la comisión de delitos, entre ellos la desaparición de personas en el país.
 
Aunado a lo anterior, no debe perderse de vista la necesaria emisión, en los periodos previstos, de la legislación en materia de Declaración Especial de Ausencia.

 

El 19 de septiembre de 1990, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos creó el Programa de Presuntos Desaparecidos (PREDES). En la actualidad, el Programa tiene como objeto conocer e investigar quejas relativas a personas de las que se desconoce su paradero, cuya desaparición involucra presuntamente la participación de alguna autoridad o persona servidora pública federal, a fin de lograr ubicarlas y determinar la existencia o no de violaciones a derechos humanos.

De igual forma, el Programa lleva a cabo acciones tendentes a coadyuvar con los órganos de procuración de justicia en la búsqueda y localización de las personas desaparecidas. Además, tiene como finalidad incidir en la legislación y en el fortalecimiento de políticas públicas en la materia.

En ese sentido, una vez que se tiene conocimiento de un caso de desaparición, cualesquiera que sean los antecedentes que la generaron, este Organismo Nacional, a través del Sistema de Información Nacional de Personas Extraviadas y Fallecidas No Identificadas (SINPEF), procede a realizar diversas gestiones encaminadas a coadyuvar en la ubicación de la persona de que se trate, en el entendido que las acciones de búsqueda y localización de la víctima corresponden a los órganos de procuración de justicia.

Dentro de las actividades realizadas para coadyuvar con los órganos de procuración de justicia en la búsqueda y localización de personas, así como para dar seguimiento a los expedientes de queja iniciados en esta Comisión Nacional, a través del Programa de Presuntos Desaparecidos, se llevaron a cabo 691 diligencias en diferentes entidades federativas, entre las que se encuentran 58 asesorías jurídicas, cuatro canalizaciones para atención psicológica, 79 consultas de investigaciones ministeriales, dos consultas de expedientes clínicos en hospital, una obtención de copias certificadas y seis de copias simples de investigaciones ministeriales, así como una obtención fotográfica de averiguación previa.
 
Asimismo, se han llevado a cabo diversas entrevistas y/o reuniones de trabajo de las cuales 105 son con autoridades federales y 58 con estatales y/o municipales, cuatro con Comisiones Estatales de Derechos Humanos y 100 con familiares, personas quejosas, testigos y/o conocidas y conocidos de personas desaparecidas.
 
Se efectuaron 40 acompañamientos ante diversas autoridades federales y 34 ante estatales y/o municipales, así como 24 acompañamientos a personas quejosas y/o familiares de personas desaparecidas a diversas reuniones de trabajo y eventos, como el realizado con los colectivos “Red de Desaparecidos en Tamaulipas, A.C.”, “Jiménez”, “10 de marzo”, “Familiares y Amigos de Desaparecidos en Tamaulipas”, “Justicia Tamaulipas, A.C.”, “Milynali Red CFC, A.C.” y “Voz y Dignidad por Nuestros Desaparecidos San Luis Potosí, A.C.”, que implicó acompañamiento al foro denominado Derechos de los Desaparecidos en Tamaulipas, llevado a cabo el 30 de agosto, en Ciudad Victoria, Tamaulipas, en el marco del día Internacional de las Víctimas de las Desapariciones Forzadas.
 
Personal de la CNDH acompañó a diversos centros de readaptación social en búsqueda de personas desaparecidas a los siguientes colectivos: al “Solecito de Veracruz”, cinco veces a Chihuahua, siete a Coahuila, tres a Nuevo León, cuatro a Oaxaca y uno a Puebla; a “Buscando a Nuestros Desaparecidos y Desaparecidas en Veracruz”, seis veces a Coahuila; a “Red de Madres”, nueve veces a Oaxaca y a “Por Amor a Ellxs”, cinco veces a Jalisco.
 
En cuanto a búsqueda de personas desaparecidas en fosas clandestinas, se realizaron 83 acompañamientos a personas quejosas y familiares de diversos colectivos. Con el “Solecito de Veracruz”, 73 veces a Veracruz y con la Asociación “Unidos por los Desaparecidos de Baja California”, diez veces a Baja California. Igualmente, en acompañamiento del colectivo “Buscando a Nuestros Desaparecidos y Desaparecidas en Veracruz”, se llevaron a cabo tres búsquedas de personas desaparecidas en bosques y parajes del estado de Veracruz.
 
Adicionalmente, en acompañamiento al colectivo “Buscando a Nuestros Desaparecidos y Desaparecidas en Veracruz” y con la intención de localizar a personas desaparecidas, en dos ocasiones se realizaron labores de búsqueda en Centros de Salud Mental y en dos más, en Servicios Médicos Forenses de diversas entidades federativas.
 
Se llevaron a cabo 44 reuniones de trabajo: ocho con el colectivo “Solecito de Veracruz”, siete con “Buscando a Nuestros Desaparecidos y Desaparecidas en Veracruz”, nueve con “Red de Madres” de Veracruz, Ciudad de México y Estado de México, una con “Asociación Ciudadana Contra la Impunidad”, una con “Madres en Búsqueda Coatzacoalcos”, una con “Madres en Búsqueda Belén González” junto con “Búsqueda Colectiva Coatzacoalcos”, una con Colectivo de Familias Unidas por los Desaparecidos en el Estado de Tamaulipas (COFAUDET) y 16 con “Fuerzas Unidas por Nuestros Desaparecidos en Coahuila y en México” (FUUNDEC-M), con el objeto de conocer sus casos y las problemáticas que enfrentan respecto a las acciones u omisiones en la investigación de los mismos por parte de las autoridades, a efecto de brindarles asesoría y acompañamiento ante las instancias de procuración de justicia, así como de coadyuvar en la búsqueda y localización de sus familiares desaparecidos.
 
Cabe señalar que en el mes de abril, personal de este Organismo Nacional acudió a reuniones de trabajo en el Senado de la República en las que se discutieron diversos aspectos sobre el proyecto de la Ley General en materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, reconociendo la participación y aportaciones de la sociedad civil en su elaboración. Al respecto, este Organismo Nacional se congratula por la publicación en el pasado mes de noviembre de dicha ley, la cual, sin duda representa un avance en la atención de la desaparición forzada de personas y la cometida por particulares, en virtud de que las tipifica como delitos y establece criterios homologados para su investigación, sanción y reparación del daño a las víctimas. 
 
Por otra parte, esta Comisión Nacional, a través del Programa de Atención a Víctimas del Delito (PROVÍCTIMA), con el objeto de ampliar los vínculos de colaboración con colectivos de víctimas integrados por familiares de personas desaparecidas, también llevó a cabo los siguientes acompañamientos y reuniones de trabajo encaminados a la búsqueda y localización de personas:
 
Se realizaron 164 acompañamientos a familiares de personas desaparecidas: ocho para la notificación de resultados de pruebas forenses, cuatro a brigadas nacionales de búsqueda, 21 a centros penitenciarios, servicios médicos forenses y centros de salud, 47 ante diversos órganos de procuración de justicia para la revisión de expedientes de investigación ministerial de casos de personas desaparecidas, 14 a diversas campañas de toma de muestras genéticas, para la confronta con restos de víctimas localizadas, 10 a diligencias ministeriales de exhumación de cuerpos, cuyo objeto es lograr la localización e identificación de personas, cuatro ante instituciones públicas y comisiones de víctimas para que se les proporcione asistencia y apoyo, ocho a manifestaciones públicas, por razones de resguardo de la integridad personal de los asistentes, uno a la Misión Civil de Observación en el estado de Guerrero, que entrevistó a familiares de personas desaparecidas y visitó lugares donde se ha presentado el fenómeno de desplazamiento forzado, 45 a reuniones de trabajo con instituciones públicas del ámbito federal y local, a fin de concertar acciones de búsqueda, revisión de expedientes, seguimiento y evaluación de acuerdos relativos al tema de desaparición de personas; uno a reunión de trabajo en el Senado de la República, en la que participaron representantes de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos y del Comité Internacional de la Cruz Roja, para emitir opinión sobre el proyecto de dictamen de la Ley General de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas y uno a labores de búsqueda de fosas clandestinas.
 
Asimismo, se realizaron 15 reuniones de trabajo con colectivos, familiares de personas desaparecidas y con organizaciones sociales vinculadas al tema para proporcionar información sobre sus derechos y evaluar la intervención de las instituciones en los ámbitos federal y local, así como para fortalecer su interlocución con éstas. 
 
Mención especial merecen los 330 días de trabajo ininterrumpido que durante el año se ha realizado con el colectivo “Solecito de Veracruz”, en el predio Colinas de Santa Fe, en la Ciudad de Veracruz, cuyo propósito es la localización de fosas clandestinas, donde han sido encontrados restos de personas desaparecidas, de los que algunos han resultado con identificación positiva, circunstancia que esta CNDH ha buscado se notifique a los familiares. No obstante los esfuerzos realizados por este Organismo, es de resaltar la debilidad institucional de los sistemas de procuración e impartición de justicia de esa entidad federativa, lo cual ha obstaculizado la identificación de un mayor número de restos y, sobre todo, el acceso a la justicia y a la reparación integral del daño a familiares de las víctimas directas.
 
La CNDH ha establecido lazos de colaboración y realizado acciones de acompañamiento con diversas organizaciones sociales y colectivos de familiares de personas desaparecidas de las siguientes entidades federativas:
 

Por otra parte, en este año la CNDH a través del programa de Presuntos Desaparecidos, giró 135,019 solicitudes de información, de las cuales 8,587 fueron requeridas a autoridades federales, mientras que 126,432 a estatales. Dichos requerimientos se enviaron, en cada caso, a cuando menos 150 autoridades entre las que destacan la Procuraduría General de la República, la Secretaría de Salud, las dependencias a las que corresponde coordinar, administrar y supervisar los centros penitenciarios, los servicios médicos forenses, los centros hospitalarios de urgencias, traumatología e incluso los psiquiátricos, además de los órganos de procuración de justicia de las 32 entidades federativas, con el objeto de conocer si dentro de sus respectivos archivos o bases de datos, se cuenta con algún antecedente o registro de las personas desaparecidas. 
 
En el periodo aludido se registraron 281  expedientes, de los cuales 27 son de queja, 203 de orientación directa y 51 de remisión, mismos que se relacionan con 403 personas agraviadas. Cabe señalar que cinco de las personas registradas, (tres mujeres, un niño y un hombre), no se encuentran desaparecidas, en virtud de que la primera de ellas fue encontrada sin vida, sin embargo, sus familiares solicitaron apoyo para la investigación de posibles violaciones a derechos humanos. La segunda se encuentra en un albergue gubernamental y las autoridades del mismo solicitaron la colaboración de este Organismo Nacional para la localización de sus familiares. La tercera fue víctima de agresión, pero no se encuentra desaparecida, aunque sus familiares si guardan tal condición. En cuanto al menor de edad, su familiar solicitó apoyo para recibir asesoría jurídica. Respecto al varón, se precisa que, si bien en un principio fue reportado como desaparecido, posteriormente se informó de su localización con vida, solicitando el agraviado apoyo para la investigación de posibles violaciones a sus derechos humanos. 
 
A la fecha, Veracruz fue el estado del cual se recibió el mayor número de reportes de personas desaparecidas, seguido de los estados de Baja California, Jalisco, Sinaloa y Tamaulipas. Mientras que los estados de los que se recibió el menor número de reportes fueron Hidalgo, Oaxaca, Querétaro, Quintana Roo y Sonora. Las entidades federativas de las que no se recibió reporte de desaparición fueron Aguascalientes, Campeche, Colima, Tabasco, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas. Cabe señalar que estos datos se refieren al número de reportes recibidos en este Organismo Nacional para coadyuvar en la búsqueda y localización de personas, sin embargo, no reflejan el número real de personas desaparecidas en cada entidad federativa. 
 
Asimismo, se encuentran en trámite 87 expedientes, de los cuales 84 son de queja, uno de orientación directa y dos de remisión. Dichos expedientes en su conjunto, se encuentran relacionados con 565 personas agraviadas. 
 
En este mismo periodo, se concluyeron 292 expedientes, de los cuales 29 son de queja, 212 de orientación directa y 51 de remisión. Dichos expedientes en su conjunto están relacionados con 457 agraviadas y agraviados. 
 
Es de resaltar que en el periodo que se reporta, este Organismo Nacional emitió las siguientes Recomendaciones en materia de desaparición de personas:
 

Adicionalmente, en materia de desaparición forzada de personas se emitieron las siguientes Recomendaciones por Violaciones Graves a Derechos Humanos:
 

El Sistema de Información Nacional de Personas Extraviadas y Fallecidas no Identificadas (SINPEF) actualmente está conformado por tres bases de datos: SINPEF Integración; Personas Extraviadas, Desaparecidas o Ausentes (SINDE) y Personas Fallecidas no Identificadas (SINFANI).
 
Base de datos de expedientes SINPEF Integración: En esta base de datos se registran todos aquellos casos que originalmente se recibieron en el área de Quejas de la CNDH, los asuntos que transmite el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias de la Organización de las Naciones Unidas al Estado mexicano, además de las distintas solicitudes de colaboración que formulan a este Organismo Nacional las Comisiones Estatales de Derechos Humanos de nuestro país, los organismos no gubernamentales, los órganos de procuración de justicia de las distintas entidades federativas de la República Mexicana, e incluso las personas que de manera individual acuden a esta Institución con el mismo propósito. Dichos casos se encuentran registrados para coadyuvar en su búsqueda y localización.
 
En este año, se radicaron en el SINPEF Integración 417 expedientes relacionados con igual número de personas agraviadas. Además, se concluyeron 46 expedientes relacionados con 50 personas agraviadas, de las cuales 21 fueron localizadas con vida, 24 sin vida y 5 se acumularon por tratarse de las mismas personas agraviadas y los mismos hechos. Asimismo, a la fecha se encuentran en trámite 4,356 expedientes relacionados con 5,307 personas agraviadas.
 
Base de datos de Personas Extraviadas, Desaparecidas o Ausentes: En esta base de datos se registran los antecedentes de personas que se encuentran en esa calidad y que fueron proporcionados, previas gestiones que realiza la CNDH, por los titulares de los órganos de procuración de justicia de las 32 entidades federativas, desde el año 2007 y hasta 2015. Es importante señalar que los datos aportados aún se encuentran en proceso de revisión por parte de este Organismo Nacional, de manera que hasta el momento dicha base cuenta con 32,236 registros.
 
Base de datos de Personas Fallecidas no Identificadas: En esta base de datos se registran los antecedentes de personas que se encuentran con esa calidad, y que fueron proporcionados por los titulares de los órganos de procuración de justicia, a quienes indistintamente corresponde coordinar, administrar y supervisar los servicios periciales de las 32 entidades federativas. Actualmente cuenta con 16,361 registros. 

Por otra parte, es de destacar que en el mes de abril la CNDH presentó el Informe Especial sobre Desaparición de Personas y Fosas Clandestinas en México, en el cual se evidenció una notoria deficiencia y dilación en la actuación ministerial relacionada con la desaparición de personas, en ocasiones desde el momento mismo de recibirse la denuncia, y en otras, durante la secuela de la investigación.
 
La desaparición de personas en México constituye una dolorosa e indignante realidad que confronta y cuestiona. Confronta porque el tiempo sigue pasando y todavía no se han generado las condiciones adecuadas para dar la debida atención a esta problemática, lo cual refleja, en los hechos, falta de voluntad de diversas autoridades de los distintos órdenes de gobierno, particularmente de las entidades federativas, para atender los legítimos reclamos de las víctimas y de la sociedad para que la verdad, la justicia y la reparación lleguen a todos los casos y, con base en ello, se recupere la convivencia pacífica, la confianza en las instituciones y en el Estado de Derecho; también este tema cuestiona, porque la falta de una respuesta adecuada ante este flagelo parecería implicar que existe una actitud indiferente ante el sufrimiento y dolor de las víctimas y de sus familiares.
 
Por su naturaleza e implicaciones, es un crimen pluriofensivo, que de ningún modo debe quedar impune cuando se presente y que en razón de ello demanda una atención prioritaria por parte del Estado, para que en cada caso se llegue a la verdad mediante una investigación exhaustiva y pertinente, que localice a las personas desaparecidas e identifique a  responsables para propiciar que sean sancionados conforme a derecho.
 
Dicha afirmación se sustenta en las cifras oficiales contenidas en el Registro Nacional de Personas Extraviadas o Desaparecidas que, a octubre de 2016, sumaban un total de 29,903 de las cuales 28,937 corresponden al fuero común y 966 al fuero federal. También se sustenta en los resultados obtenidos de los trabajos de campo que personal de esta Comisión Nacional realizó en diversas agencias del Ministerio Público de la República Mexicana, lográndose conocer, entre otras cosas, que pese a que el 19 de agosto de 2015, entró en vigor el Protocolo Homologado para la Búsqueda de Personas Desaparecidas y la Investigación del Delito de Desaparición Forzada, la mayoría de los representantes sociales no observa los lineamientos establecidos en el aludido instrumento normativo, lo que desde luego, contribuye a una inadecuada investigación que se traduce en la no localización de la persona desaparecida y, por ende, en la impunidad de probables responsables de tales acontecimientos.

En dicho Informe, esta Institución expresó su inconformidad e insatisfacción con la información remitida en diferentes momentos por los órganos de procuración de justicia de las distintas entidades federativas del país, además de que dichas instancias utilizan de manera indistinta los conceptos desaparecidos, extraviados, no localizados y ausentes para referirse a todas aquéllas personas de las que se desconoce su paradero, situación por la cual resulta complejo conocer cuántos acontecimientos derivaron de una conducta delictiva imputada y/o cometida  por agentes del estado y/o particulares y cuáles obedecen a otras circunstancias.
 
Otro aspecto que se destacó en el Informe de referencia, fue el hallazgo de fosas clandestinas localizadas en territorio nacional que de conformidad con las cifras oficiales correspondientes al periodo 1 de enero de 2007 al 30 de septiembre de 2016, dadas a conocer a la CNDH por los órganos de procuración de justicia locales, ascienden a 855 fosas clandestinas, de cuyo interior, fueron exhumados 1,548 cadáveres y 35,958 restos óseos y/o humanos. Muchas de estas fosas fueron localizadas por miembros de la sociedad civil, quienes en su labor incansable por encontrar a sus seres queridos y ante la falta de respuesta adecuada y oportuna de las autoridades de seguridad pública y procuración de justicia, se ven obligados a hacer lo que en principio le corresponde a la autoridad, convirtiéndose en investigadores que sin ningún tipo de recursos económicos ni de conocimientos científicos, acuden a campos, montañas, cerros, terrenos baldíos, entre otros lugares del territorio nacional, a realizar excavaciones con herramientas de tipo rudimentario, logrando encontrar hasta ahora un número considerable de entierros ilegales. Adicionalmente, esta Comisión Nacional llevó a cabo un muestreo hemerográfico que abarcó el periodo aludido, cuyos resultados permitieron advertir un total de 1,143 fosas clandestinas localizadas en territorio nacional de las que se desprende la exhumación de 3,230 cadáveres y/o restos humanos.
 
Asimismo, se formularon 102 propuestas para la atención integral del problema de la desaparición de personas en el país, dirigidas a las siguientes autoridades: al Secretario de Gobernación, al Congreso de la Unión, a la Cámara de Senadores, a los Gobernadores de los estados y al Jefe de Gobierno de la Ciudad de México, al Comisionado Ejecutivo de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, a las Legislaturas de los estados y Asamblea Legislativa de la Ciudad de México, a los Titulares de la Procuraduría General de la República y de las Procuradurías y Fiscalías Generales de Justicia de las entidades federativas del país.
 
Las 102 propuestas se clasifican, atendiendo a la materia, de la siguiente manera:
 

• En materia de legislación integral sobre desaparición de personas (5). 
• En materia de registro de personas desaparecidas (19). 
• En materia de búsqueda, localización e investigación de personas desaparecidas (14). 
• En materia de localización y registro de fosas clandestinas (9). 
• En materia de acceso a la justicia (11). 
• En materia de medidas de protección (11). 
• En materia de reparación del daño y atención a víctimas y familiares (16). 
• En materia de prevención del delito y de violaciones a derechos humanos (5). 
• En materia de identificación humana (7). 
• En materia de aceptación de la competencia del Comité contra la Desaparición Forzada de la Organización de las Naciones Unidas (1). 
• En materia de cumplimiento de las 64 recomendaciones y propuestas formuladas por los órganos del sistema universal de la Organización de las Naciones Unidas y regional de la Organización de Estados Americanos (1).
• En materia de solicitudes de información formuladas por los organismos públicos de protección de los derechos humanos (2). 
• En materia de seguimiento de las propuestas contenidas en el presente Informe Especial (1).

En el Informe Especial, también se destacó la necesidad de que las autoridades de los distintos órdenes de gobierno redimensionen las acciones para la erradicación de este problema en beneficio de las víctimas de desaparición de personas, a fin de que en un futuro inmediato vean garantizados, sin restricción alguna, sus derechos enmarcados en la Carta Magna, en los instrumentos internacionales y leyes en la materia.
 
Adicionalmente, a través de dicho informe se propusieron las siguientes reformas legislativas en materia de desaparición de personas:
 

Unidad responsable	Tema	Propuesta impulsada por la CNDH	Clasificación de la propuesta	Autoridad destinataria de la propuesta	Documento por el cual la CNDH realiza la propuesta	Fecha de presentación del documento por el que se da a conocer la propuesta	Avances obtenidos en relación con la propuesta impulsada por la CNDH
PREDES	Legislación Integral sobre Desaparición de Personas	Se expida a la brevedad la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en materia de Desaparición de Personas, con el objeto de que se tipifiquen los delitos de desaparición forzada de personas y desaparición por particulares, así como criterios homologados para su investigación, sanción y reparación de daños a las víctimas.	Legislativa	Congreso de la Unión	Informe Especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sobre Desaparición de Personas y Fosas Clandestinas en México	6 de abril de 2017	El 17 de noviembre de 2017 se publicó la Ley General en materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas.
PREDES	Legislación Integral sobre Desaparición de Personas	Se considere reformar los artículos 50 bis y 50 ter de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, a efecto de que una vez entrada en vigor la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en materia de Desaparición de Personas, se incorporen en el texto legal los delitos de desaparición de persona cometida por particulares y de desaparición forzada de persona, con la finalidad de que los Jueces Federales autoricen las solicitudes de intervención de comunicaciones privadas a Agentes del Ministerio Público responsables de las investigaciones relacionadas con dichos delitos.	Legislativa	Congreso de la Unión	Informe Especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sobre Desaparición de Personas y Fosas Clandestinas en México	6 de abril de 2017	PENDIENTE
PREDES	Legislación Integral sobre Desaparición de Personas	Una vez expedida la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en materia de Desaparición de Personas, se proceda a presentar la iniciativa de reforma de Ley del Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas, con la finalidad de armonizar su contenido a lo dispuesto en la Ley citada en primer término.	Legislativa	Congreso de la Unión	Informe Especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sobre Desaparición de Personas y Fosas Clandestinas en México	6 de abril de 2017	PENDIENTE
PREDES	Legislación Integral sobre Desaparición de Personas	A efecto de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo segundo transitorio de la Ley del Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas, realizar las acciones necesarias que coadyuven a la expedición de su Reglamento.	Legislativa	Congreso de la Unión	Informe Especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sobre Desaparición de Personas y Fosas Clandestinas en México	6 de abril de 2017	PENDIENTE

Con el fin de fortalecer de manera integral la coadyuvancia en la labor de búsqueda y localización de personas desaparecidas, se implementaron las siguientes acciones de mejora: