Diagnóstico del Programa E002: Atender al público en general en oficinas centrales y foráneas; así como, investigar expedientes de presuntas violaciones a los Derechos Humanos.

 1.Antecedentes  

El 6 de junio de 1990, nace por Decreto Presidencial la Comisión Nacional de Derechos Humanos, como un organismo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación. Posteriormente, en la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de enero de 1992, se adiciona el apartado B al artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), elevando a esta Institución a rango constitucional y bajo naturaleza de un organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, de esta manera se da el surgimiento del Sistema Nacional No Jurisdiccional de Protección de los Derechos Humanos.

Años más tarde, esta Comisión Nacional se constituyó como una Institución con plena autonomía de gestión y presupuestaria, por medio de una reforma constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de septiembre de 1999, modificándose su denominación a Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH). Esta reforma constituye un gran avance en la función del Ombudsman en nuestro país, en favor de la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano.

En 2006 fue adicionado el inciso g) a la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto de facultar a la CNDH para promover ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes de carácter federal, estatal y de la Ciudad de México, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos.
La reforma constitucional publicada en el DOF el 10 de junio de 2011, es la más reciente en materia de derechos humanos. Se le ha considerado la de mayor alcance y profundad en razón de lo avanzado de su contenido, además de implicar la transformación de un total de 11 artículos. Se debe señalar que algunos cambios impactaron en el tratamiento integral de los derechos humanos en la Constitución y en el orden jurídico mexicano, mientras que otros se refirieron, específicamente, a la intervención de los poderes legislativos en los procedimientos de estos organismos y a los mecanismos de nombramiento de sus principales órganos; así como a la autonomía de los organismos locales de derechos humanos y a la facultad de la CNDH para investigar violaciones graves de derechos humanos y a su competencia para conocer de asuntos laborales.

La reforma constitucional publicada en el DOF el 10 de junio de 2011, es la más reciente en materia de derechos humanos. Se le ha considerado la de mayor alcance y profundad en razón de lo avanzado de su contenido, además de implicar la transformación de un total de 11 artículos. Se debe señalar que algunos cambios impactaron en el tratamiento integral de los derechos humanos en la Constitución y en el orden jurídico mexicano, mientras que otros se refirieron, específicamente, a la intervención de los poderes legislativos en los procedimientos de estos organismos y a los mecanismos de nombramiento de sus principales órganos; así como a la autonomía de los organismos locales de derechos humanos y a la facultad de la CNDH para investigar violaciones graves de derechos humanos y a su competencia para conocer de asuntos laborales.


1.2.   Identificación, Definición y Descripción del Problema
 
1.2.1 Definición del problema

El problema fundamental que atiende la Comisión Nacional a través del Programa presupuestario E002: Atender al público en general en oficinas centrales y foráneas; así como investigar expedientes de presuntas violaciones a los Derechos Humanos se relaciona con las personas que sufren violaciones a los derechos humanos por acciones u omisiones por parte de las autoridades, y que no reciben atención para la solución de sus casos. Se define de la siguiente manera:

La  población en situación de vulnerabilidad está expuesta a padecer violaciones a los derechos humanos.

1.2.2. Estado actual y evolución del problema

De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), en ese año la población residente de México fue de 126 millones 14 mil 24 personas de las cuales el 51.2% refiere a la proporción de mujeres y el restante 48.8% a hombres.

En México, como en muchos otros países, hay sectores de la población que requieren atención prioritaria como son las personas en contexto de migración, las y los periodistas y defensores civiles, las víctimas de trata de personas, las personas con discapacidad, las personas desaparecidas, las mujeres, las personas indígenas, las personas mayores, niños, niñas y adolescentes, las personas privadas de la libertad en centros de reclusión, las personas que viven con VIH, las personas de las comunidades lésbica, gay, bisexual, travesti, transgénero, transexual e intersexual (LGBTTTI), entre otros. Por tal motivo, la CNDH en el transcurso de su trayectoria ha creado diversos programas cuya labor fundamental se centra en la protección, promoción, observancia, estudio y divulgación de los Derechos Humanos de los grupos de atención prioritaria, ya que con frecuencia se ven violentados sus Derechos Humanos, quedando en un estado de total indefensión, debido a que desconocen sus derechos y las instituciones que los protegen.

El respeto de los Derechos Humanos permite avanzar hacia una mayor igualdad de oportunidades y equidad en el acceso a mejores condiciones de bienestar social. Este desarrollo en el ejercicio efectivo de derechos, debe complementarse con nuevas formas de ciudadanía, y del diseño de políticas públicas, vinculadas con el acceso universal a los servicios públicos; la mayor participación en la sociedad del conocimiento y un mayor diálogo entre Estado y población. En este escenario es preciso construir una cultura ciudadana y política que trascienda el carácter meramente formal de los procedimientos y traduzca la acción en prácticas de comunicación entre diversos actores. La construcción cultural de la ciudadanía democrática basada en los derechos humanos pasa por ese pacto o contrato, que debe dar cabida a las voces de una amplia gama de actores sociales y tener capacidad real de prescribir formas de reciprocidad y reconocimiento, tocando ámbitos tan diversos como el acceso a la justicia, a los servicios sociales, al debate político informado y a emitir opiniones con absoluta libertad.

En términos generales, las estadísticas muestran avances en la conciencia que la sociedad mexicana tiene sobre sus derechos y la forma de exigirlos. En los últimos años, se observa que el 79.5% de la población ha oído hablar sobre los derechos humanos.

Otro aspecto con el que esta institución lucha incansablemente, se encuentra relacionado con la alta corrupción de las personas servidoras públicas. La crisis de violaciones a derechos humanos, se complementa con un marco estructural de corrupción e impunidad. Peor aún, el marco estructural de corrupción se realiza mediante redes de criminalidad que funcionan cada vez con mayor complejidad.
 
Existen varias formas en las que la corrupción puede desembocar en violaciones a los derechos humanos. La primera relación entre la corrupción y la violación a los derechos humanos es la solicitud de sobornos como condición el acceso a los derechos, ya sea el acceso a la justicia o, en general, a los servicios públicos. La segunda relación es el pago de sobornos para realizar acciones que debieran estar prohibidas y que son abiertamente violatorias a los derechos. La tercera forma en que la corrupción genera violaciones a los derechos humanos se da cuando los actos de corrupción tienen como consecuencia la disminución de los recursos públicos y, por ende, se tendrán menos bienes y peores servicios que abiertamente transgreden las obligaciones de protección, garantía y promoción de todos los derechos humanos.
 
Es de suma importancia señalar que, en 2021 México detuvo la caída en el Índice Global de Corrupción, con respecto a los años anteriores, no obstante, sigue teniendo un lugar desfavorable en comparación al resto de los países analizados. De acuerdo con el Índice Global de Corrupción, publicado por Transparencia Internacional. México se ubica en la posición 124 de 180. De los 100 puntos posibles, donde 100 es el país mejor evaluado en cuanto a corrupción y 0 el peor, México en 2021 obtuvo apenas 31 puntos, mientras que en el 2017 había conseguido 28.
 
En cuanto a la región de Latinoamérica, los resultados posicionan a nuestro país por debajo de Uruguay (73 puntos), Chile (67 puntos), Trinidad y Tobago (41 puntos), Colombia (39 puntos), Argentina y Brasil (38 puntos), Ecuador, Panamá y Perú (36 puntos) y El Salvador (34 puntos). No obstante, se encuentra por encima de República Dominicana y Paraguay (30 puntos), Guatemala (25 puntos) y Honduras (23 puntos). Cabe destacar que el estudio lo ubica como el peor país del grupo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), grupo de países que engloba el 80% del comercio e inversiones mundiales [1].
 
Desde hace varios años, nuestro país atraviesa una coyuntura crítica en materia de derechos humanos que, entre otros aspectos, se ha manifestado con el uso excesivo de la fuerza, actos de tortura, ataques a la libertad de expresión, detenciones arbitrarias y ejecuciones extrajudiciales, mientras que la confianza de los ciudadanos en las instituciones se ha visto mermada debido principalmente a la impunidad, la corrupción, la indiferencia y la ineficacia de las autoridades. Estos aspectos además de afectar la credibilidad de las personas ante las instituciones, muestran su efecto de percepción en la debilidad del Estado de derecho y la falta de un acceso real a la justicia. Se genera un sentimiento de inconformidad y descontento social, contra las autoridades e instituciones. Esta situación genera dudas sobre la pertinencia de nuestro sistema democrático y la necesidad misma de proteger los derechos fundamentales, lo cual es un gran desafío a la capacidad y vigencia de las instituciones.
 
Las violaciones a los Derechos Humanos se presentan de manera frecuente, sin embargo, las autoridades sólo en escasas ocasiones son sancionadas, lo que envía un mensaje claro de que estos actos pueden ser tolerados y quedar impunes. Ante ello, esta Comisión Nacional ha establecido entre sus objetivos el combate a la impunidad en las violaciones a derechos humanos, para atender de manera efectiva la reparación integral del daño de las víctimas. Al respecto, en el uso de sus facultades elabora y presenta denuncias por responsabilidad penal y/o administrativa, en contra de los servidores públicos que hayan violentado los derechos humanos, en términos de lo señalado en las recomendaciones emitidas por este Organismo Nacional.

En cuanto a la población atendida por este programa, la CNDH lleva el registro de personas agraviadas con base en la tramitación de los expedientes de orientación directa, remisión, inconformidad y presuntas violaciones a los DDHH. En dicho registro son considerados diversos supuestos jurídicos que incluyen elementos que califican las diversas expresiones relacionadas con la violación a los derechos humanos, principalmente en los casos de las inconformidades y las presuntas violaciones a los DDHH. En lo referente a las orientaciones directas y remisiones, la diferencia radica en que a pesar de que en algunos de los casos se determina la violación a los derechos humanos, la CNDH no es la Institución competente para solucionar el caso y de acuerdo con ello, se realiza la orientación jurídica que corresponde y/o se envía la información a la autoridad competente.

Fuente :Sistema de Gestión de la CNDH. Consulta realizada con motivo de la elaboración del Informe de Actividades 2022. Las cifras pueden variar de acuerdo con la fecha en que sea realizada la consulta en el Sistema de Gestión, debido a los movimientos propios en la tramitación de los expedientes de orientación directa, remisión, inconformidad y presuntas violaciones a los DDHH, que se actualiza la información de manera permanente.
 
Este Organismo Nacional del 1 de enero de 2010 al cierre de presente informe tiene el registro de 1,917 denuncias presentadas, de las cuales 818 son de índole penal y 1,099 son por responsabilidad administrativa. De este universo, actualmente se da seguimiento a 1,148 denuncias, de las cuales 605 son penales y 543 son quejas administrativas.
 

Con el objeto de brindar atención a la población que habita dentro del territorio nacional, la CNDH ofrece sus servicios a través de las oficinas centrales ubicadas en la Ciudad de México, como a través de las 16 oficinas ubicadas en las entidades federativas. Como parte de la protección a la población ante presuntas violaciones a los derechos humanos, la CNDH realizó diversos servicios de atención inmediata, a fin de salvaguardar los derechos de manera anticipada, sin que al momento de intervención se requiriera la apertura de algún tipo de expediente. A continuación, se presentan los servicios de atención inmediata brindados durante este año.

Como resultado de los servicios brindados, se registran diversos documentos, entre los cuales se encuentran los escritos que dan origen a los diferentes tipos de expedientes: Orientación Directa, Remisión, Inconformidad y Presuntas violaciones a los Derechos Humanos.
 
Cuando el escrito de presuntas violaciones a los derechos humanos ha sido calificado como de no competencia, o en caso de apreciarse resulta ser competencia de alguna otra autoridad u organismo en las entidades federativas, la CNDH registra el expediente y brinda servicios de orientación jurídica –expedientes de orientación directa- y en algunos de ellos, con base en su marco normativo, canaliza a la persona interesada con la autoridad competente –expedientes de remisión-, entregando a dicha autoridad la información correspondiente para que sea atendido el asunto.
 
Por su parte, los expedientes de inconformidad son substanciados mediante los recursos de queja e impugnación, con base en lo dispuesto por el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de acuerdo con las disposiciones de la Ley de la CNDH. De esta manera, la CNDH interviene cuando se presentan inconformidades relacionadas con las recomendaciones, acuerdos u omisiones que llevan a cabo los organismos de protección a los derechos humanos equivalentes en las entidades federativas.
 
Respecto de los expedientes de presunta violación de derechos humanos, se da inicio a una fase de investigación a cargo de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. En este sentido, la representación gráfica de los diez hechos violatorios con mayores registros históricos, durante el periodo 2010-2022.
 

Estos hechos violatorios muestran un comportamiento que no refleja mayores variaciones y consideran algunas de las situaciones más recurrentes, relacionadas con la vulneración de los derechos humanos.

 De igual manera, las diez autoridades que obtuvieron el mayor registro de expedientes de presuntas violaciones a los DDHH, durante el periodo 2010-2022.
 

Con relación a las autoridades se observa un bajo interés por resolver las situaciones que potencialmente generan violaciones a los derechos humanos, ya que sus registros se encuentran con tendencias estables e incluso crecientes. Al relacionar esta información, con los hechos violatorios que se registran con mayor frecuencia, es posible concluir que las autoridades durante estos años no sólo han mantenido una conducta de vulneración sistemática a los derechos humanos, sino que además las situaciones que son documentadas por este organismo público, no son solucionadas de origen y, por tanto, se continúan presentando cotidianamente.
 
Entre las diversas formas en que son concluidos los expedientes de presuntas violaciones a los DDHH, es de destacar aquellas en las que los agraviados encontraron algún tipo de solución a sus casos. El comportamiento histórico de las formas de conclusión de los expedientes de presuntas violaciones durante el periodo de 2010 - 2022, también puede consultarse en el apartado Evolución CNDH del informe de actividades.
 
Es de destacarse, aquellas formas de conclusión de los expedientes de presuntas violaciones los DDHH que, sin la necesidad de llegar a la emisión de una recomendación, brindan a las personas agraviadas soluciones a sus casos. En primer lugar, se colocan los casos que son resueltos mediante la conciliación entre las partes; en segundo lugar, los que son resueltos durante el trámite; en un siguiente sitio, los que se quedan sin materia para seguir conociendo del expediente de presuntas violaciones a los DDHH, en virtud de que la autoridad tomó las medidas necesarias para resolver la violación a los derechos humanos; entre otros.
 
Como resultado de la conclusión de los expedientes de presuntas violaciones a los DDHH y de inconformidad, fueron emitidas 219 recomendaciones que fueron dirigidas a 301 autoridades en este ejercicio. Entre enero de 2010 y al 30 de septiembre de 2022, se han emitido las siguientes recomendaciones:

Recomendaciones emitidas por año (incluye originadas por expediente de presuntas violaciones a los DDHH y por expediente de inconformidad

Si bien las recomendaciones son de los instrumentos más fuertes de la CNDH en la protección y defensa de los derechos humanos, no son el único medio de solución, ya que de hecho existen y se privilegian medios como la conciliación, la solución de  presuntas violaciones a los DDHH  durante el procedimiento, entre otros.
 
Además, es necesario precisar que la labor de la CNDH no se detiene con la emisión de las recomendaciones, ya que a partir de ello se inicia el proceso del seguimiento a fin de procurar su cabal cumplimiento y de esta manera, resarcir el daño provocado a los agraviados.

Por otro lado, en aras de cumplir con el mandato de defensa y protección de los derechos humanos, así como de ejercitar la facultad que constitucionalmente le fue concedida, esta Comisión ha realizado el análisis permanente de las normas que expiden tanto el Congreso de la Unión como los Congresos Locales, de igual manera ha detectado las disposiciones normativas que posiblemente vulneran derechos humanos y, en los casos que ha sido requerido, ha presentado acciones de inconstitucionalidad ante la SCJN. Con base en ello, se han planteado acciones de inconstitucionalidad para declarar la invalidez o inconstitucionalidad de las normas impugnadas, a fin de contribuir a la plena observancia y cumplimiento de los derechos humanos. De acuerdo con ello, entre 2006 y 2022, han sido presentadas  acciones de inconstitucionalidad, como se muestra a continuación .
 

En la actual administración, como parte de la protección a la población ante presuntas violaciones a los derechos humanos, la CNDH ha impulsado la generación de diversos servicios de atención inmediata, a fin de salvaguardar los derechos de manera anticipada, sin que al momento de intervención se requiriera la apertura de algún tipo de expediente. La representación gráfica del comportamiento de las atenciones inmediatas brindadas durante el periodo 2017-2022, puede consultarse en el apartado Evolución CNDH de este Informe.
 
En lo que respecta al tema de la reparación integral del daño, se ha detectado que los principales obstáculos, consisten en primer lugar, en la falta de presupuesto de las autoridades recomendadas, para generar acciones de reparación del daño, toda vez que se refleja en el estado que guardan las recomendaciones en trámite, teniendo puntos pendientes de cumplimiento en su mayoría de reparación del daño. En ese contexto, se tiene el registro de Recomendaciones en trámite desde 2001. En segundo lugar, es importante mencionar que a partir de la reforma constitucional de 2011 sobre derechos humanos, se han creado diversas instituciones y marcos normativos a favor de las víctimas, como lo es la publicación en 2013 de la Ley General de Víctimas, en la cual se crea la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV), misma que se encarga de la reparación integral del daño a las víctimas de violaciones a derechos humanos, que si bien es cierto se encuentra trabajando en el tema, a la fecha existe un gran número pendiente de pago de compensación. Finalmente, como un tercer obstáculo, se ha observado que las autoridades recomendadas argumentan que la citada CEAV es quien debe reparar el daño a las víctimas y no ellas, lo cual es falso, ya que la CEAV sólo realiza el pago subsidiario.

El objetivo principal del programa es que la población en situación de vulnerabilidad tenga una baja probabilidad de sufrir violaciones a los derechos humanos.
El objetivo particular es que las víctimas de presuntas violaciones a los derechos humanos reciban atención y solución a sus escritos o expedientes para su protección y defensa.

La población potencial considera a la población total que se ubica en el territorio nacional que sea susceptible de ser víctima de violaciones de los derechos humanos por parte de las autoridades federales. Cabe mencionar que este concepto incluye a las personas migrantes, independientemente de su estatus migratorio, así como las personas con nacionalidad mexicana que se encuentran en el extranjero.
 
En términos cuantitativos, la población potencial se aproxima a la población residente de México que, de acuerdo con el Censo de Población y Vivienda 2020 del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), fue de 126 millones 14 mil 24 personas, de las cuales el 51.2% refiere a la proporción de mujeres y el restante 48.8% a hombres.

 

Derivado de que existen frecuentes violaciones de los derechos humanos a las personas en situación de vulnerabilidad por parte de las autoridades, es necesario que exista un organismo autónomo que atienda a las víctimas de una manera eficiente y eficaz. La CNDH cumple con esta función con el objetivo de contribuir al respeto de los derechos otorgados por la Constitución todas las personas que residen en el territorio mexicano. Las facultades y atribuciones de este Organismo Autónomo están definidas en la Ley de la CNDH, la cual está vigente a partir su publicación, el 29 de junio de 1994.
 
Con base en lo anterior, el programa presupuestario E002 está destinado para atender aquellos expedientes de  presuntas violaciones a los DDHH  que presenten las personas que consideren que han sido violentados sus derechos humanos por parte de personas servidoras públicas. Los principales riesgos en los que se incurre para el cumplimiento de los objetivos de este programa son los siguientes:

En el Informe de Evaluación de Diseño de 2017 de la CNDH se llevó a cabo un análisis de complementariedades de este programa presupuestario con otros de la misma institución. En este sentido, se identificaron los siguientes programas vigentes al momento de implementar dicha evaluación:

Derivado de lo anterior, se llevó a cabo la unificación de los programas presupuestarios E002 y E034. De tal forma, que en la Matriz de Indicadores para Resultados del E002 se puede visualizar y monitorear todo el proceso de la atención de los escritos de  presuntas violaciones a los DDHH , desde que se recibe el caso hasta que se concluye. De tal forma, que la definición y medición de los indicadores que la componen permite dar seguimiento al cumplimiento de los objetivos del programa, con el fin de mejorar la eficacia y eficiencia del mismo.
 
Cabe mencionar que el E007 atiende casos del tema específico de personas desparecidas, cuyo proceso difiere del resto de los expedientes. Por lo que no se consideró conveniente integrarlo al Pp E002.